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全面正确履行政府职能是处理好政府与市场、政府与社会关系的核心环节。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),着眼于我国发展和改革全局,系统阐述了全面正确履行政府职能的总体要求,为加快转变政府职能、进一步简政放权、更好发挥政府作用指明了方向。

一、充分认识全面正确履行政府职能的重要意义

(一)全面正确履行政府职能是完善社会主义市场经济体制的内在要求

改革开放以来,我国经济基础发生了广泛而深刻的变化,适应经济基础的变化,政府职能转变不断推进,为改革开放和现代化建设提供了重要保障。但从总体上看,政府职能转变仍然比较滞后,政府直接配置资源的范围仍然过大,对微观经济主体的干预仍然较多,公共服务供给仍然不足,市场监管和社会管理仍然相对薄弱。在社会主义市场经济条件下,政府应为市场主体服务,通过保护市场主体的合法权益,维护公平竞争的市场秩序,激发社会成员创造财富的积极性。新形势下,推动我国经济发展从主要依靠要素投入和规模扩张为主,逐步转向创新驱动和提高效率为主,更需要政府进一步转变职能,为市场主体充分发挥作用腾出空间,以增强全社会的创新活力。只有全面正确履行政府职能,把该放的权力放开、放到位,把应该由市场承担的职能交给市场,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,切实用好“看得见的手”、充分用足“看不见的手”,才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进社会主义市场经济体制不断完善。

(二)全面正确履行政府职能是适应我国经济社会结构深刻变化的迫切要求

我国经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,在给我国发展进步带来巨大活力的同时,也给政府管理带来诸多新情况新问题。比如,市场机制作用范围扩大,政府与市场的相互关系更加复杂;不同社会群体利益诉求差异扩大,利益主体日趋多元化;公共服务需求全面快速增长,满足多样化需求的压力增大;社会流动性增强,流动人口规模扩大;互联网迅速普及,信息传播更加快捷;公众环境意识增强,环境问题引发的群体性事件增多,等等。这就要求政府强化公共服务、社会管理和环境保护等职能,提供优质高效的公共服务,创新社会管理方式,加强环境保护和生态建设。只有全面正确履行政府职能,把该管的事情管好、管到位,才能适应经济社会结构的调整变化,更好地满足人民群众的新期待。

(三)全面正确履行政府职能是坚持人民主体地位的根本要求

党的十八大报告提出,中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务。让人民群众依法参与国家和社会事务管理,有利于更好地发挥人民的主人翁精神,推动社会和谐发展。应该看到,人民群众在物质生活需求得到满足后,对社会参与和自我价值实现的需求不断提升,民主意识、权利意识和监督意识也不断增强。这就要求更好地发挥社会力量和社会组织的作用,提高人民群众的认同感和参与度,充分调动人民群众在自我管理、自我服务方面的积极性、能动性和创造性。只有全面正确履行政府职能,把社会能够承担的职能交给社会,政府集中力量去管好社会组织能力不及的领域,才能在新形势下激发社会活力,最大程度调动一切积极因素,为实现社会公平正义和促进社会和谐进步创造更加有利的制度环境。

二、深刻领会全面正确履行政府职能的总体要求

(一)进一步简政放权

政府职能转变是深化行政体制改革的核心,是全面正确履行政府职能的基础,要把减少行政审批作为职能转变的突破口,进一步推进简政放权。要围绕党的十八大报告确定的推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的基本要求,推进政府向市场放权,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;推进政府向社会放权,更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用;推进中央政府向地方和基层放权,切实发挥中央和地方两个积极性。特别是在资源配置方面,政府要最大限度地避免用行政手段配置各类资源。这就要求从体制机制上理顺政府与市场、政府与社会的关系,用政府权力的减法换取市场和社会活力的加法,激发市场和社会主体的创造活力,增强经济发展的内生动力。

简政放权,必须从减少行政审批事项入手。近年来,我国进行了多次审批制度改革,取得了明显的成效,但行政审批和行政许可的事项仍然过多,审批中的自由裁量权仍然过大,与经济社会发展的要求仍有距离。党的十八大明确要求,把深化行政审批制度改革作为转变政府职能的主要途径。这次《决定》再次强调,“深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批。”这进一步表明了推进行政审批制度改革的决心。今后,凡是市场机制可以有效调节的事项以及社会组织可以替代的事项,凡是公民法人在法律范围内能够自主决定的事项,都不应设立行政许可和行政审批。政府减少审批事项,并不意味着就完全撒手不管了,必要的行政审批要规范管理、提高效率,必须做到标准明确、程序严密、运作透明、制约有效、权责分明,而且要创新政府管理方式,按照“宽进严管”的原则,加强对市场主体、市场活动的监督管理,推进政府管理由注重事前审批转向事中事后监管。政府审批事项减少了,但监管责任更大了,管理任务将更加艰巨、更为复杂。

简政放权,必须改变权力过度集中的局面。市场经济的主体是企业,政府的主要职责是创造良好环境。政府要向企业、社会放权,给市场和社会更大的发挥作用的空间。在强调政府对市场和社会放权的同时,还要注重行政体系内部中央向地方放权、上级向基层放权,减少中央部门对地方和基层过多过细的管理。《决定》指出,“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。”这不仅有利于调动基层政府的积极性,也有利于增强政府管理和服务的针对性和有效性。

(二)加强政府的战略规划制定、市场监管和公共服务职能

全面正确履行政府职能,一方面需要最大程度减少政府对微观事务的管理职能,从不该管、管不了、管不好的领域中退出来,让市场真正发挥配置资源的决定性作用,从而有效提升市场效率;另一方面也需要政府发挥对经济活动的引导和规范作用,强化政府在战略规划制定、市场监管和公共服务方面的职能,弥补市场本身的不足和缺陷,为市场经济健康发展创造良好环境。《决定》明确提出,“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,加强市场活动监管,加强各类公共服务提供。”

当前,从世界范围看,经济全球化深入发展,科技革命和产业变革孕育新突破;从国内看,我国经济增速放缓,产能过剩压力增大,劳动力成本快速上升,资源环境约束更趋强化,对推进经济转型升级提出了更加紧迫的要求。政府必须腾出更多精力抓大事、议长远、谋全局,加强宏观性、综合性、战略性问题研究,强化发展战略、规划、政策、标准的制定和实施。与此同时,随着市场化程度的提高,维护公平竞争的市场秩序也更加迫切,政府必须加强市场活动监管,完善监管体系,维护全国市场的统一开放、公平诚信和竞争有序。政府还要更加注重公共服务,增强基本公共服务供给能力,建设可持续的基本公共服务体系,满足人民群众对教育、就业、社会保障、医疗等方面公共服务日益增长的多样化需求。

(三)合理界定中央和地方政府职能

我国疆域辽阔,区域差异大,地区之间经济社会发展不平衡,中央政府对地方事务管得过多过细,既管不了管不好,也不利于促进地方政府因地制宜有针对性地主动开展工作。要充分调动中央和地方两个积极性,中央政策要尽可能不搞“一刀切”,让地方有施展的空间;地方要强化全国一盘棋的理念,维护中央权威。为了进一步明确中央政府和地方政府的职责划分,《决定》提出要“加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”,为中央和地方政府更好发挥各自比较优势、加强各自薄弱环节,更好地履行各自职能指明了方向。

加强中央政府宏观调控职责,有着很强的现实紧迫性和全局意义。近年来,我国经济发展出现了一些新变化,实现经济增长、扩大就业、稳定物价、保持国际收支基本平衡这四个目标的难度增大,宏观调控面临更加复杂的局面。这就要求中央政府进一步改善和加强宏观管理,强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能,完善宏观调控体系,加强宏观调控目标和政策手段机制化建设,科学确定调控目标和政策取向,丰富创新调控手段,健全调控政策制定和决策机制,形成合理的宏观调控政策框架,增强调控的科学性、预见性,强化调控措施的权威性、有效性,促进经济社会平稳健康发展。

加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责,有利于更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。地方政府加强公共服务,就要继续增加财政对公共服务支出,扩大公共服务覆盖范围,逐步实现基本公共服务均等化,更好地发挥政府提供公共服务、促进社会公平正义的作用。针对当前市场秩序中存在的制假售假、商业欺诈等突出问题,地方政府更要注重加强市场监管,特别是要将涉及人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等产品质量安全作为监管重点。社会管理的重点在基层,地方政府要针对人民群众利益诉求更加多样化和经常化的特点,加强社区建设和基层组织建设,发挥各类社会组织的作用,完善基层社会管理服务,形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制,维护社会公平正义与和谐稳定。地方政府还要加强环境保护职责,更加主动地采取措施,解决突出问题,更好地满足人民群众呼吸洁净空气、喝干净水、吃安全食品的愿望。

(四)推广政府购买服务

创新政府服务方式,将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担,推动公共服务提供主体多元化,这是推动政府职能转变,推进政事、政社分开,建设服务型政府的必然要求,也是提高公共服务质量和效率、办事不养人,建设创新型政府的重要途径。《决定》明确要求,“凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”这就要求进一步放开公共服务的市场准入,逐步建立比较完善的政府购买服务制度。创新公共服务提供方式,更多实行政府购买服务,按照公开、公平、公正原则,严格程序,竞争择优,确定承接主体,并对承接主体实行优胜劣汰。这不仅有利于解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题,也有利于形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系,使人民群众享受到更加丰富优质便捷的公共服务。

(五)加快事业单位分类改革

加快事业单位分类改革是转变政府职能的内在要求。事业单位改革与行政体制改革相互联系、相互影响。推进事业单位分类改革在很大程度上也是政府自身改革的延伸或组成部分,理顺政府与事业单位之间的关系,本身就是转变政府职能的重要内容。《决定》强调,要“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”,“建立事业单位法人治理结构,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。这就要求加快事业单位分类改革,积极探索政事分开、管办分离的有效实现形式;探索建立多种形式的法人治理结构,健全事业单位内部决策、实行和监督机制。通过改革,更加明确事业单位的功能定位,强化公益属性,促使事业单位在完善公共服务方面发挥更大作用,更好地实现政府的公共服务目标。

三、切实保障全面正确履行政府职能

全面正确履行政府职能,必须把该放的权力放开、放到位,把该管的事情管好、管到位。在改革实践中,往往有利益的权力不愿放或放得不到位,阻碍政府转变职能;无利益的事情不愿管或管得不到位,阻碍政府全面履职。因此,转变政府职能和全面正确履职,都要进一步健全和完善保障机制。

(一)严格依法行政

依法行政的本质是职权法定,以法律形式明确政府职能,不能一讲转变职能就想卸责,一讲全面履行职能就要扩权,权责必须对称。这就要求完善依法行政的制度,坚持用制度管权、管事、管人,严格依照法定权限和程序履行职责,确保法律、行政法规有效实行。

(二)健全监督机制

全面正确履行政府职能往往受到各种因素制约,只有各方面加强监督,才能形成有效的外部压力。要健全监督机制,强化责任追究,从制度上保证全面正确履行政府职能。要提高政府工作透明度,深化政务公开,创造条件让人民群众更好地监督政府,特别是要接受社会公众和资讯舆论的监督,认真调查核实有关情况,及时依法处理和改进工作。

(三)完善绩效管理

完善绩效管理制度,从考核、评价、奖惩各个方面增强激励和约束,这是促进全面正确履行政府职能的有效措施。要加强对重大决策部署落实、部门职责履行、重点工作推进以及政府自身建设等方面的考核评估,加强行政问责,严格责任追究,健全纠错制度,不断提高政府的公信力和实行力。(编辑:国家发展和改革委员会副主任)

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